深圳于2016年3月創(chuàng)設(shè)“違法者主動(dòng)道歉承諾從輕處罰制度”。截至今年第三季度，深圳共有1213家企業(yè)因環(huán)保問題通過登報(bào)公開道歉并作出守法承諾。目前，深圳環(huán)保公開道歉承諾政策成效逐漸顯現(xiàn)，該制度也正成為深圳環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)懲重罰制度的重要組成部分。

違法者主動(dòng)道歉承諾從輕處罰制度

這項(xiàng)制度規(guī)定，對(duì)違法者在行政處罰決定作出前，主動(dòng)在深圳市主流媒體上公開道歉并作出環(huán)保守法承諾的，按照裁量標(biāo)準(zhǔn)依法予以從輕處罰。

“對(duì)企業(yè)而言，僅憑罰款、普法宣傳和培訓(xùn)，違法企業(yè)高層管理者缺少體驗(yàn)式教育，難以觸動(dòng)靈魂;對(duì)公眾而言，環(huán)境執(zhí)法相對(duì)專業(yè)和封閉，直達(dá)公眾的鮮活案例少，對(duì)環(huán)境執(zhí)法知曉度低、參與度不高，不利于樹立環(huán)保嚴(yán)格執(zhí)法的良好社會(huì)形象。” 深圳市人居環(huán)境委員會(huì)政策法規(guī)處處長(zhǎng)汪斌介紹到，由于全市推行零自由裁量權(quán)的定額罰款，剛性高額罰款也易于引起企業(yè)走申辯、聽證、異議、鑒定等法律程序，罰款決定作出后進(jìn)入復(fù)議、訴訟的案件急劇增加，大大增加了行政處罰時(shí)間，影響了執(zhí)法效率，耗費(fèi)了巨大的社會(huì)成本。“本制度的設(shè)立就是要強(qiáng)化處罰的教育和促進(jìn)守法的基本功能。”

“違法者主動(dòng)道歉承諾從輕處罰制度”成效顯現(xiàn)（圖源攝圖網(wǎng)）

“違法者主動(dòng)道歉承諾從輕處罰制度”成效顯現(xiàn)

近兩年深圳“環(huán)保道歉企業(yè)”數(shù)量下降了

近年來，深圳一直對(duì)違法排污行為保持高壓打擊態(tài)勢(shì)，但高額罰款在懲罰部分違法者的同時(shí)，也引起部分有整改意愿的企業(yè)因資金困難減少環(huán)保投入。2016年3月，深圳創(chuàng)設(shè)“違法者主動(dòng)公開道歉承諾從輕處罰制度”。符合條件的企業(yè)按規(guī)定在媒體公開道歉承諾，可獲從輕處罰。

深圳市生態(tài)環(huán)境局提供的數(shù)據(jù)顯示，2016年至2020年第三季度，深圳因環(huán)保問題處罰企業(yè)的案件數(shù)分別為1688宗、2283宗、2938宗、2355宗、1556宗;2016年至2020年第三季度，深圳分別有147家、393家、490家、139家、44家企業(yè)因環(huán)保問題公開道歉承諾，分別占每年處罰案件總數(shù)的8.7%、17.2%、16.7%、6%、2.8%。

2016年至2018年，深圳“環(huán)保道歉企業(yè)”數(shù)量呈上升趨勢(shì);2019年至2020年，深圳“環(huán)保道歉企業(yè)”數(shù)量則呈下降趨勢(shì)。從區(qū)域分布的角度上看，2019年，深圳共有139家“環(huán)保道歉企業(yè)”。其中，龍崗區(qū)為61家，占比最高，達(dá)43%;其次，占較高的分別是寶安區(qū)占比20%、光明區(qū)占比18%。

道歉承諾后企業(yè)再次違法的占比較小

為什么近兩年深圳“環(huán)保道歉企業(yè)”數(shù)量呈下降趨勢(shì)呢?深圳市生態(tài)環(huán)境局有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，近年來，深圳市生態(tài)環(huán)境部門加大執(zhí)法力度，對(duì)企業(yè)的震懾效果較為明顯。隨著環(huán)保法律法規(guī)的普及，越來越多的企業(yè)提升了知法守法的社會(huì)責(zé)任感。今年年初，受疫情原因影響，部分企業(yè)停工停產(chǎn)，這也是違法企業(yè)數(shù)量減少的一個(gè)原因。

該負(fù)責(zé)人解釋，從近年來的數(shù)據(jù)上看，公開道歉的企業(yè)主要為工業(yè)園區(qū)小微企業(yè)。“相對(duì)于大企業(yè)而言，小微企業(yè)環(huán)保成本投入少，環(huán)保意識(shí)欠缺，不能充分意識(shí)到環(huán)境違法的危害。”該負(fù)責(zé)人說，“違法者主動(dòng)道歉承諾從輕處罰制度”的實(shí)施，有利于督促違法企業(yè)用沉甸甸的責(zé)任來體現(xiàn)企業(yè)的擔(dān)當(dāng)，用實(shí)實(shí)在在的效果來檢驗(yàn)道歉的誠意，用環(huán)境質(zhì)量的改善來兌現(xiàn)環(huán)保承諾，更加規(guī)范自身的環(huán)保行為，遵守法律法規(guī)。

“違法者主動(dòng)道歉承諾從輕處罰制度”實(shí)施后對(duì)環(huán)保執(zhí)法又有何改變呢?該負(fù)責(zé)人解釋，企業(yè)公開道歉承諾后，再次出現(xiàn)違法行為的占比較小。2019年，全市生態(tài)環(huán)境部門作出的公開道歉承諾行政處罰案件無一提起行政復(fù)議或訴訟。此項(xiàng)政策很大程度提高了行政執(zhí)法效率以及環(huán)保法律法規(guī)在社會(huì)的普及度、影響力。同時(shí)，也有利于提高全民環(huán)保意識(shí)。

道歉承諾或與企業(yè)環(huán)境信用管理掛鉤

為了進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)實(shí)施程序，深圳還于2019年發(fā)布《深圳市環(huán)境行政處罰裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)(第六版)》，對(duì)于公開道歉承諾的適用情形、程序、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和要求等進(jìn)行明確規(guī)定，并制定統(tǒng)一的公開道歉承諾申請(qǐng)書、公開道歉承諾書等文書模板。

目前，違法者在行政處罰作出決定前主動(dòng)改正違法行為，向生態(tài)環(huán)境主管部門提出公開道歉申請(qǐng)并在深圳主流媒體或網(wǎng)站上公開道歉、作出環(huán)保守法承諾的，可按罰款標(biāo)準(zhǔn)50%減輕處罰，但減少的罰款金額最多不得超過30萬元;降低后的罰款額低于法定最低罰款額的，按法定最低罰款額處罰。值得注意的是，在案件類型上，對(duì)于適用司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任、適用公安機(jī)關(guān)行政拘留、造成較大社會(huì)影響等特定嚴(yán)重的違法行為，不適用公開道歉承諾制度。在違法主體上，違法主體因環(huán)境違法受到行政處罰，公開道歉承諾之日起3年內(nèi)再次出現(xiàn)違法行為的，不適用上述制度。(若再次出現(xiàn)同樣違法行為，將提高一個(gè)處罰檔次。)

深圳市生態(tài)環(huán)境局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，接下來，深圳將對(duì)環(huán)保公開道歉承諾制度進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果優(yōu)化調(diào)整上述制度。與此同時(shí)，深圳還將對(duì)環(huán)保公開道歉承諾制度與企業(yè)環(huán)境信用管理制度的銜接問題進(jìn)行研究，并將道歉承諾與企業(yè)環(huán)境信用管理掛鉤，綜合聯(lián)動(dòng)利用道歉承諾信息與企業(yè)環(huán)境信用信息，強(qiáng)化企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任。

12月18日，廣東綠建律師事務(wù)所創(chuàng)始人李軍強(qiáng)表示，“違法企業(yè)公開道歉承諾從輕處罰制度”的創(chuàng)立，體現(xiàn)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)敢闖敢試的特區(qū)精神。在他看來，該制度的實(shí)施不僅能在很大的程度上緩解執(zhí)法部門的壓力，還能起到教育引導(dǎo)和宣傳的作用，讓更多的人關(guān)注環(huán)保，同時(shí)減少因行政執(zhí)法可能帶來的社會(huì)矛盾。

“處罰不是目的，通過處罰督促違法企業(yè)改正才是目的。”深圳市律師協(xié)會(huì)憲法與行政法專業(yè)委員會(huì)副主任、廣東華商(龍崗)律師事務(wù)所律師管鐵流則表示，近年來，“違法企業(yè)公開道歉承諾從輕處罰制度”逐漸走出深圳。目前，東莞、晉江等城市已嘗試推行該制度。在他看來，社會(huì)公示并不僅是對(duì)違法者的曝光，更多的是讓公眾共同參與環(huán)保，監(jiān)督環(huán)境違法行為。他建議，深圳要繼續(xù)在產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面努力，控制污染源。同時(shí)，應(yīng)創(chuàng)新執(zhí)法舉措，用社會(huì)信用關(guān)聯(lián)并約束相關(guān)主體，讓更多人自覺守護(hù)生態(tài)環(huán)境。

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